加快推動能源低碳轉(zhuǎn)型、積極應(yīng)對氣候變化已成為全球共識。英國、法國、丹麥、荷蘭、奧地利等國家已宣布在2025年前完成“退煤”工作。作為世界第四大經(jīng)濟體，德國也正式加入“退煤”國家行列。
德國煤電發(fā)電量大約占全國發(fā)電量的40%，煤電碳排放量占電力部門的80%。為了實現(xiàn)2016年氣候保護計劃中規(guī)定的目標，即到2030年能源行業(yè)的二氧化碳排放量將比2014年減少60%~62%，德國勢必要逐步淘汰煤電，面臨著比英國、丹麥等更大的“退煤”壓力。
經(jīng)過長達兩年的社會各界廣泛討論，今年7月，德國終于通過了《逐步淘汰煤電法案》和《礦區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整法案》，規(guī)定最遲在2038年前逐步淘汰煤電，并就煤電退出時間表、電力供應(yīng)安全、就業(yè)安置、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會保障等問題給出了詳細的規(guī)劃。
中國的電力發(fā)展與德國有很多相似之處，例如以煤電為主的電力供應(yīng)現(xiàn)狀、電力供應(yīng)體系多元化的挑戰(zhàn)，以及巨大的低碳減排壓力等。長遠來看，我國煤電也會被逐漸淘汰，但巨大的煤電體量、經(jīng)濟發(fā)展階段和社會環(huán)境決定了我國“退煤”的長期性和艱巨性。
“十四五”煤電產(chǎn)能有過剩風(fēng)險
作為我國的主體電源，煤電因最符合“經(jīng)濟、可靠”的傳統(tǒng)能源觀而贏得普適性的發(fā)展；但隨著生態(tài)文明觀的落地、新能源成本降低、電力市場競爭關(guān)系轉(zhuǎn)變，煤電不再是受人追捧的角色。“十四五”期間，中國煤電將面臨更為復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，長期來看要做好進行如德國“退煤”般巨大變革的準備。
我國煤電近期高質(zhì)量發(fā)展的主題是深化煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——“控規(guī)模、轉(zhuǎn)定位、優(yōu)存量、調(diào)布局”。
嚴控煤電規(guī)模是實現(xiàn)我國煤電高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。中國煤電行業(yè)依然處于規(guī)模擴張階段，裝機容量峰值尚未到來。今年2月國家能源局發(fā)布的2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警結(jié)果中，國內(nèi)29個省份中僅3個省的煤電裝機預(yù)警為紅色。
與此同時，為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊、提振經(jīng)濟，許多地方已經(jīng)宣布了一批新建煤電項目。據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計，2020年1~7月份，全國基建新增煤電裝機1905萬千瓦；截至2020年7月底，全國煤電裝機容量達到10.6億千瓦，同比增長3.6%。
據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前各開發(fā)階段（在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開發(fā)和宣布）煤電項目的容量共計4.13億千瓦。若不施加任何政策調(diào)控，這些機組在“十四五”期間陸續(xù)建成，2025年我國煤電裝機規(guī)模最高將可達14.2億千瓦（假設(shè)5300萬千瓦服役期滿機組正常退役）。
這意味著“十四五”期間可能再次出現(xiàn)極為嚴重的煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，加重整個電力行業(yè)的負擔。國家能源局印發(fā)的《2020年能源工作指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確指出，要從嚴控制、按需推動煤電項目建設(shè)。因此，“十四五”期間，嚴控煤電規(guī)模依然是我國深化煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加速煤電轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措。
亟待轉(zhuǎn)變煤電功能定位
轉(zhuǎn)變煤電功能定位是促進我國煤電高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。煤電是支撐中國龐大電力體系的基石。2020年4月發(fā)布的《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》宣布了促進能源高質(zhì)量和低碳發(fā)展的法律制度和政策框架。為穩(wěn)步推進中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，在大規(guī)模、低成本儲能技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用解決新能源電力可信容量不足的問題前，煤電要從電量型電源向電力電量型電源轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮自身基礎(chǔ)電源的優(yōu)勢，以提高電力安全保障的能力，還要提供靈活性服務(wù)以消納新能源。
靈活性將成為“十四五”及中長期煤電發(fā)展的關(guān)鍵詞，尤其是在電力市場競爭環(huán)境下，不具備發(fā)電成本優(yōu)勢的煤電機組需要提供靈活性輔助服務(wù)來獲得更多的收益。
優(yōu)化煤電存量機組是實現(xiàn)我國煤電清潔高效發(fā)展的重要舉措。節(jié)能減排改造、“上大壓小”、淘汰落后機組是我國建立清潔高效煤電體系的關(guān)鍵政策。
2019年底，我國共有8.9億千瓦煤電機組實現(xiàn)了超低排放，占全部煤電機組的85%，建成全球最大的清潔高效煤電體系；2016~2019年，我國淘汰落后機組3564萬千瓦、2020年計劃淘汰733萬千瓦，超額完成“十三五”淘汰2000萬千瓦的目標，使得我國30萬千瓦以下煤電小機組占全部機組的比重從2016年的29%降至2019年的20%。
優(yōu)化煤電存量機組使得我國煤電平均供電煤耗降至306克標準煤/千瓦時，處于全球領(lǐng)先水平，提前完成2020年310克標準煤/千瓦時的規(guī)劃目標?！吨笇?dǎo)意見》提出，2020年我國要統(tǒng)籌推進現(xiàn)役煤電機組超低排放和節(jié)能改造，西部地區(qū)具備條件的機組年底前完成超低排放改造；在確保電力、熱力供應(yīng)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)淘汰關(guān)停不達標的落后煤電機組。我國清潔高效煤電體系建設(shè)還需持續(xù)推進。
調(diào)整煤電區(qū)域布局
生態(tài)環(huán)保標準成為電力發(fā)展硬約束，而調(diào)整煤電區(qū)域布局是順應(yīng)我國生態(tài)環(huán)保要求的必然選擇。
當前，生態(tài)紅線最緊迫的東部省市相繼出臺了嚴格的煤電政策。例如，海南、廣東等省市已明確不再新建任何煤電；京津冀、長三角、珠三角等大氣污染治理重點地區(qū)禁止配套建設(shè)自備燃煤電站；鄭州、洛陽主城區(qū)開展煤電清零工作；山西爭當全國能源革命排頭兵。
深化煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展訴求和電力資源特征，將煤電增量重點放在西部；中部省市要加強對本地電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，明確電源、負荷、儲能等不同電力資源的系統(tǒng)功能定位；只有在出現(xiàn)基荷電力不足趨勢的情況下，才可適度新建煤電。
確定煤電峰值觀念
煤電中期高質(zhì)量發(fā)展要樹立峰值意識。2019年，我國電力行業(yè)碳排放量增至42.28億噸，占全國碳排放總量的43%。煤電對我國順利實現(xiàn)2030年碳排放達峰目標至關(guān)重要。但實際上，我國煤電的技術(shù)碳減排潛力已非常有限。
2019年，較為高效的30萬千瓦及以上機組占全部煤電裝機的80%左右，使得度電碳排放量降至838克/千瓦時，這已是非常低的水平；若將30萬千瓦以下小機組完全淘汰，等量置換成大容量機組，有望將平均供電煤耗壓至300克標準煤/千瓦時以下，度電碳排放降至820克/千瓦時。
上述數(shù)據(jù)表明，煤電部門的技術(shù)碳減排潛力已基本見底。為避免電力高碳路徑鎖定、貽誤減排機會，“十四五”有必要確定煤電峰值觀念，及早確定煤電碳排放達峰路徑，推動可再生能源規(guī)?；l(fā)展來實現(xiàn)對煤電的存量替代，這是目前最可行的供應(yīng)側(cè)減碳方案。
適時設(shè)定退出路線圖
煤電長期高質(zhì)量發(fā)展要設(shè)定退出路線圖。中國實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，正在研究本世紀中葉應(yīng)對氣候變化的長期愿景，包括二氧化碳達峰和碳中和問題。
面向2035、2050年長期遠景，在低碳減排目標約束和新興電力技術(shù)創(chuàng)新擠壓下，煤電規(guī)模將會出現(xiàn)“退潮式”下滑，電量空間被新能源滲透，其電力價值也會被儲能等新業(yè)態(tài)所取代，直至逐步退出電力行業(yè)。
因而，煤電發(fā)展要著眼于長遠視角，適時設(shè)定退出路線圖，以倒逼的方式來嚴控其規(guī)模，在新能源規(guī)?；l(fā)展過程中提升其電力價值，以機組自然退役和加速轉(zhuǎn)型的方式降低轉(zhuǎn)型成本，最終完成與歐美國家類似的“退煤”之路。